„Nincs olyan rendelkezés a közérdekű adatigényléseket érintő, nemrég elfogadott törvénymódosítások között, amely egyértelműen megszüntetné valamilyen területre az információszabadság érvényesülését úgy, hogy ne lenne afölött bírósági kontroll – állítja Péterfalvi Attila. A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH) elnöke szerint jogszabály-változtatások ide vagy oda, az adatkezelők nem kerülhetik ki, hogy az alaptörvény szerint a nemzeti vagyonnal való gazdálkodással összefüggő minden adat közérdekből nyilvános. Péterfalvi egyébként elismeri, a közérdekű adatnyilvánosság terén egy politikai párt mindig másként viselkedik ellenzékben és kormányon, ám szerinte ennek ellenére nem értékelhető visszalépésként, ami 2010 óta történt.
– Az információszabadság-törvény módosításakor azt nyilatkozta, nem kongatna vészharangokat. De a harangzsinórt azért érdemes szem előtt tartani?
– Addig nem, amíg azt nem látjuk, hogy egy olyan gyakorlat alakul ki, ami jelentős változást hozhat, így adott esetben szűkítené az információszabadság érvényesülését. A mostanihoz hasonló reakciókkal találkozhattunk már a korábbi szabályozásváltoztatásnál is, amikor a számlaszintű adatigénylésekre külön törvényi rendelkezést hoztak, mégsem lett ebből egy általános megszorító gyakorlat.– Ezek szerint Ön a bírósági kontrollban bízik, s nyilván nem a korlátozó rendelkezésekre rendre hivatkozó állami szervekben.
– Alapvetően a bíróságon lehet jogorvoslatot keresni a közérdekű adatigénylések esetében. Persze az állami szervek élnek a jogszabályi rendelkezésekkel, s noha ezt is nevezhetjük jogkövető magatartásnak, de ha az adatnyilvánosság ellenére nem adják ki a közérdekű adatokat, akkor azokat kikényszerítendő bírósági döntésre van szükség. A bírósági döntés, vagy ezen döntések sorozata pedig a jogszabályi rendelkezéseket formálja gyakorlattá. Tehát azt például, hogy mi minősül számlaszintű adatigénylésnek, vagy hogy jelen esetben mi lesz az, ami aránytalan munkaerő-ráfordítást igényel, vagy hogy mit jelent az indokolatlanul magas költség, végül az adott ügyekben eljáró bíróságok fogják meghatározni. Utóbbi esetekben egyébként a NAIH is hozott már olyan állásfoglalásokat, amelyekben kritizáltuk a túl magas költségszámítást. Mi ilyenkor elveket mondunk ki, illetve azt már több esetben megállapítottuk, hogy az a konkrét összeg, amit kértek, túl magas, vagy hogy nem lehet ideszámolni például különböző rezsi-, illetve munkadíjakat…– Az új szabályok akár erre is lehetőséget adnak majd az adatkezelőknek.
– Nem, ez félreértés, a jövőben sem lehet általánosságban így cselekedni. A bíróság ezt is tisztázni fogja, ha olyan ügy érkezik hozzá. Ahogyan a bíróság konkrét számokat is meghatározott már, például legutóbb egy elsőfokú eljárásban azt mondta ki, hogy nyolc forint lehet az oldalankénti másolási díj a közérdekű adatok kiadásakor. Tehát a jogszabályok végrehajtási gyakorlatát a bíróság képes befolyásolni. Olyan törvényi rendelkezés pedig az elfogadott módosítások között nincs, amely egyértelműen megszüntetné valamilyen területre az információszabadság érvényesülését úgy, hogy ne lenne afölött bírósági kontroll. Például ha megnézzük azt az új szabályt, hogy a jövőben adatigénylés teljesítése megtagadható, ha az anonim módon történt, ez nem azt jelenti, hogy az adatkezelő minden esetben köteles megtagadni, ha az igénylő nem névvel vállaltan kért bizonyos közérdekű adatokat. Természetesen nem véletlenül vetettem föl a parlamenti biztosság ülésén, hogy az adatigénylőnek érdeke fűződhet ahhoz, hogy ne fedje fel a kilétét, hiszen egy kistelepülésen például mindenki mindenkit ismer, s így akár retorzióktól tarthat. Ilyen esetekben teljesíteni kell az igénylést akkor is, ha az anonim módon történik. Miután pedig ez a lehetőség benne van a jogszabályban, innentől kezdve minden olyan esetben, amikor azért nem kap adatot valaki, mert nem mondta meg a nevét, ez a bíróság előtt megtámadható, s a bírói gyakorlatban kialakulhat egy olyan elvi álláspont, hogy mely konkrét esetekben fogadható el az anonim adatigénylés elutasítása, s mikor nem.– Tehát érdemben fogják a bíróságok vizsgálni, hogy a jogszabály alapján megtagadott adatigénylés teljesítendő-e?
– Persze, miért ne vizsgálnák? Hiszen ilyenkor nyilván az lesz a keresetlevél tárgya, hogy arra hivatkoztak, anonim módon történt az adatigénylés, pedig nekem valamiért érdekem fűződött az anonimitáshoz.– Ez viszont azt is jelentheti, hogy évekig elhúzódhatnak az adatigénylések…
– Ez igaz, de az információszabadság érvényesülését végül a megfelelő bírósági gyakorlat garantálhatja.– Az eddig említetteknél talán még súlyosabb korlátozás, hogy az adatkezelők hivatkozhatnak arra is egy igénylés megtagadásakor, hogy az döntés előkészítő adatokra vonatkozik.
– Itt is az a helyzet, hogy ennek már van egy működő bírósági gyakorlata. Ahogyan nálunk, a NAIH-nál is van már gyakorlat az ilyen esetekre. Ezt úgy lehet elmagyarázni, hogy ha lenne például egy olyan elképzelése a kormánynak, hogy a forintot három menetben leértékeli; először jövő hónapban, másodszor két hónap múlva, harmadszor pedig rá két hónapra, akkor nyilvánvaló, hogy az idevágó adatok döntés-előkészítőek lennének mindaddig, amíg a harmadik leértékelés meg nem történik. Tehát értelemszerűen nem adhatja ki az első döntés után, mert kettő még hátra van, azaz jövőbeni döntés megalapozását szolgálja. Csakhogy ez a jövőbeni döntés konkrét döntés, nem pedig az, hogy „lehet, hogy majd a jövőben én ezt valamire felhasználom”. Tehát ha ilyen ügy kerül elénk, akkor nyilván azt fogjuk mondani, hogy igen, a jogszabály lehetőséget ad a jövőbeni döntéshozatalra való hivatkozásra, de akkor tessék megmondani, hogy milyen későbbi döntéshez szükséges az adat, ez mikor várható, és a többi. Nem mondom, hogy nem lehetnek ebből viták, de egyértelműen azt állítani, hogy ez a rendelkezés megakadályozza az információszabadság érvényesülését, több okból sem igaz. A bíróságnak, majd pedig bírósági döntés nyomán, alkotmányjogi panasz keretein belül az Alkotmánybíróságnak is lehetősége lesz megvizsgálni az adott ügyet. Összességében pedig, ismétlem, egyetlen egy olyan módosítás sincs az információszabadság-törvényben, ami úgy akadályozna meg adatigényléseket, hogy kategorikusan azt mondja, nem lehet kiadni bizonyos tárgyú adatokat, s erre még bírósági utat sem lehet igénybe venni.– Azt sem kifogásolja, hogy a korlátozó rendelkezések lényegében az állami intézmények mérlegelésére bízzák az adatkiadást?
– Azóta foglalkozom ezzel a területtel, mióta egyáltalán van Magyarországon ide vonatkozó szabályozás. Le kell szögezni, s ez az általános tapasztalatom, hogy egy politikai párt másként viselkedik ellenzékben és másként kormányon. Ellenzékben mindig a nagyobb nyilvánosság a szlogen, kormányon pedig az információszabadság szűkítése válik céllá. Talán az információszabadság törvény forradalmi elfogadását 1992-ből, majd az üvegzseb szabályozást lehet itt kivételként említeni, amikor a politikai hatalom magára nézve önkorlátozást vitt véghez. A 2011-es szabályozást azért nem említem itt, mert az adatvédelem és információszabadság szabályaiban akkor olyan lényeges változás nem következett be. Legyünk igazságosak, az új alaptörvény is jelentős lépésként értékelhető, hiszen a nemzeti vagyonnal való gazdálkodás nyilvánossága alkotmányos szintre került.– De éppen ez a furcsa, hiszen az alaptörvény alapján minden közpénzekkel összefüggő adat közérdekből nyilvános kellene, hogy legyen…
– Így van, s ilyen szempontból ez még egy nagyobb lépés, mint az üvegzseb törvény volt, hiszen most már van olyan alaptörvényi rendelkezés, amire minden egyes szabályozásnál és döntésnél hivatkozni lehet.– Éppen ezért kérdés: lehet-e alacsonyabb szintű jogszabályokban korlátozni egy alapjogot.
– Ezért is tartom kiemelkedően fontosnak a bírói jogértelmezési gyakorlatot. Azt pedig azért említem, hogy általában más az ellenzéki és a kormányon való hozzáállás, mert ez nyilvánvalóan befolyásolja a mindenkori szabályozást. Ugyanakkor ma is garantált az információszabadság szabályozási szinten, az egy más kérdés, hogy a gyakorlat ezt nem minden esetben követi. De hogy megint igazságosak legyünk: 2002-03-ban, a kormányváltást követően is arról nyilatkoztam, el lehet-e titkolni, melyik minisztériumnak, milyen ügyvédi irodákkal van megbízási szerződése és milyen összegre. Akkor sem tudtam más mondani, mint amit ma mondok a Belváros ügyvédi megbízásainak adatnyilvánossága kapcsán: evidens, hogy minden közpénzből foglalkoztatott jogi megbízásnak nyilvánosnak kell lennie. Ami az ügyvédi titoktartás körébe esik, annak természetesen nem, de hogy kit, mennyiért és milyen ügyekre foglalkoztatnak közpénzből, annak nyilvános közérdekű adatnak kell lennie. Sem a jogi és elvi álláspontom, sem pedig a törvények vonatkozó rendelkezései nem változtak az elmúlt 15 évben, épp ezért a NAIH-ban mi felhasználjuk az adatvédelmi és információszabadság területén 1996 óta keletkezet gyakorlatot – már csak azért is, mert én magam hat évig adatvédelmi biztos voltam. Hiteltelen is lenne, ha most mást mondanék, mint akkor. Ha mást mondok, azért teszem, mert változtak a szabályok, amelyekre alapozva lehet változtatni a gyakorlaton. De olyan lényeges változás ezen a területen nem volt.– Egyetért kollégájával, Majtényi László volt adatvédelmi biztossal, hogy a rendszerváltást követően olyan erős adatvédelmi és információszabadságot garantáló szabályozás és intézményrendszer alakult ki, amely Európában példaértékű volt?
– Persze, ezzel maximálisan egyetértek, hiszen emiatt nekünk nagyon nagy elismertségünk volt nemzetközi szinten. Kevés olyan posztszocialista országot ismerni, ahol már a rendszerváltás előtt megindult az adatvédelmi szabályok jogba ültetése. Sőt, Magyarország volt az első, ahol még a rendszerváltás előtt alkotmányos jog lett az adatvédelem és az információszabadság. Így hazánk nagy nemzetközi presztízst vívott ki, főleg azzal a megoldással, ami azóta trend lett, hogy egy törvényben garantálta a két terület jogait.– És abban is egyezik a véleményük, hogy most már sokadik körben ebből lépdel vissza a jelenlegi hatalom?
– Szerintem nem lépett ebből a szempontból vissza. Mások lettek a szabályok, ez tény, de nem értékelném visszalépésként a történteket. Tény és való, hogy az ombudsmani megoldás elegáns, s nagy presztízsű, de azzal, hogy nem tud olyan érdemi döntéseket hozni, amelyek kikényszeríthetőek, azzal kevesebb, mint egy hatóság, amely képes erre, például bírságolhat. 1992-ben és utána arra sajnos nem volt politikai fogadókészség, nem született kétharmados kompromisszum, hogy vagy az ombudsmant ruházzák fel ilyen erős jogkörökkel vagy hatóságot hozzanak létre. Ekkor még nem volt egyébként uniós irányelv sem, amely független hatóságot, s egyebeket ír elő az adatvédelem terén. 2010 után megvolt a politikai akarat és a többség a hatóság létrehozására. Nem tartom igaznak, sőt haragszom azokra a nyilatkozatokra – amiket nem is tudok másként értékelni, mint politikailag motiváltnak -, amelyek szerint a független adatvédelmi biztos helyett kormányhivatal jött létre. Ez egész egyszerűen nem felel meg a valóságnak, mert a NAIH egy autonóm szerv, amit maga az alaptörvény nevesít, egyúttal biztosítja a függetlenségét. Tény, hogy a hatóság elnökét nem az Országgyűlés választja, hanem a köztársasági elnök nevezi ki a miniszterelnök javaslatára. De ez teljes egészében EU-konform, ráadásul a kinevezést érintő feltételek nem változtak, ugyanúgy tíz év szakmai gyakorlatra van szükség, tehát politikai ejtőernyőst nem lehet ebbe a székbe lepottyantani. És azt is tudjuk, hogy érdekes módon mindig az adatvédelmi biztos választásával volt a legnagyobb probléma, hiszen előttem fél évig, utánam majdnem egy évig üres volt a szék. Azért az a kérdés is joggal feltehető, hogy vajon egy intézmény függetlenségét nem érinti-e, ha nincs felelős vezetője, csak egy helyettesítő…– De Jóri András éppenséggel hivatalban volt, amikor a kormány elmozdította az adatvédelmi ombudsmani posztról…
– Ez igaz, és abban is igaza van, hogy sok szakmai kérdésről lehetne beszélni, de sajnos nem alkalmas a politikai légkör arra, hogy értelmes viták folyjanak. Az alapjogok érvényesülése feletti garancia, úgy vélem, teljes körűen megvan – akár a hatóság, akár a bíróság, akár az Alkotmánybíróság által. Tehát lehet, hogy megnehezülnek az adatigénylés feltételei, előfordulhat, hogy nem fog minden adatról másolatot kapni az igénylő, mert ugye a szerzői jogvédelem alatt álló adatokra csak betekinthet majd, de azt mondani, hogy megszűnt volna az információszabadság, vagy jelentősen visszaesett, az nem igaz jogszabályi szinten sem. A bírói gyakorlatnak pedig kialakult egy rendje az elmúlt húsz évben, s én azt gondolom, hogy nem tud változni. A bíróságok eddig is értelmezték a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket, s az új szabályok sem zárják el ezt a lehetőséget. De azért is mondtuk mi, hogy tessék akkor minden adatot önként nyilvánosságra hozni, mert az információs törvény módosításával szemben itt van például a Paks II törvény, amely az egyetlen olyan szabály, amely kategorikusan kizárja az adatok megismerhetőségét, s nem is jelöl ki olyan személyt, aki a megismerhetőséget biztosíthatná. Tehát nincs benne olyan lehetőség, hogy noha ezek az adatok közérdekből sem megismerhetőek, de mondjuk a miniszter, a kormányfő, a beruházás-vezető vagy a vezérigazgató tájékoztatást adhat. Ott ilyen jogszabályi lehetőség nincs, így nincs bírósági út sem. Ezért mondtuk azt, hogy olyan szélesek a technológiai és pénzügyi adatkörök, s tágak az elzárási okok – ugye a nemzetbiztonságra és a szellemi tulajdon védelmére hivatkoztak -, hogy így viszont az adatkezelőnek kellene mérlegelnie, és szűkíteni az eltitkolható adatok körét. Erre persze lehet azt mondani, hogy kecskére káposztát, viszont az adatkezelő nem kerülheti ki, hogy az alaptörvény szerint a nemzeti vagyonnal való gazdálkodás közérdekből nyilvános. Ha van egy törvény, amely minden adatot elzár, miközben az alkotmányos alapelv ennek ellenkezője, akkor az adatkezelőnek nemcsak feladata, hanem kötelessége is a kettőnek összhangba hozása. És mi, a hatóság sem tudunk mást mondani, mint hogy az alaptörvényi szinten biztosított jogok gyakorlását garantálni kell.– Egyébként sok ilyen, a közérdekű adatnyilvánossággal összefüggő ügyük van?
– Idén eddig mintegy 4900 ügy érkezett a NAIH-hoz, hogy ezek közül tételesen mennyi az adatigénylési vagy egyéb, az információszabadság tárgykörébe tartozó panasz, nem tudom megmondani, de emelkedő tendenciát mutat. Azt viszont szomorúnak tartom, hogy miközben 1995 óta viszonylag állandóak a jogszabályi rendelkezések, nagyon sokszor még ma is kérdés, mi számít közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatnak, s mi nem. Az a fajta szemlélet, úgy látszik, nem alakult ki még, hogy amit a kormányzat – mindegy, hogy a központi vagy a helyi – csinál, abban a fő szabály a nyilvánosság. Tehát nem kegyet gyakorolnak a nyilvánossággal, mert az a főszabály, hogy minden nyilvános.– De mintha ezzel nemcsak az állampolgárok, hanem épp az állami szervek nem lennének tisztában.
– Csak azt tudom mondani, miután én főállásban oktatok a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen is, hogy épp ezért tartom fontosnak, hogy azokon a képzéseken, ahol gyűjtőelnevezéssel közszolgákat nevelünk, igenis mélyebben és komolyabban oktassuk az információszabadságot és az ahhoz fűződő joggyakorlási lehetőségeket. Az adatvédelemhez fűződő társadalmi és szakmai hiedelmek mögött más van, az a korábbi, totalitárius állami berendezkedéshez kötődik. Az, ahogy akkoriban valakinek az adatait kezelték, hogy besúgók voltak, hogy még otthon is suttogva, zárt ajtók-ablakok mögött lehetett csak beszélni bizonyos kérdésekről, az emberek tudatát elvezette odáig, hogy az adataikra vigyázni kell. S ez egyszerű állampolgári, de akár államigazgatási beidegződés is, míg a nyilvánossággal kapcsolatban nem volt ilyen történelmi tapasztalatunk. Sőt, az emberek alapvetően a médiából tájékozódnak, s épp az egyetemen szoktam az Önök lapjával példálózni, hogy ha elolvassa valaki a Népszavát és a Magyar Hírlapot, akkor olyan, mintha nem egy országban élnének a szerzői. Vajon hol az igazság? Épp ezért volt forradalmi az információszabadságról szóló törvény, mert az ott biztosított jogokkal gyakorlása lényegében kikapcsolhatná a médiát, s az állampolgárok önrendelkezésébe adhatná a nyilvánosságot. Mert ha magam akarok meggyőződni az igazságról, akkor elkérem közvetlenül az adatot. De az emberek kényelmesek, s igazság szerint szeretik is csak azt az újságot elolvasni, amelynél azt a mentalitást tapasztalják, ami a saját hiedelmeiket alátámasztja. És talán ebből fakadóan a mai napig sokszor úgy fordulnak például a NAIH-hoz is az állampolgárok, hogy világosan látszik, nem ismerik a közérdekű adatnyilvánosságra vonatkozó szabályozást, és a saját jogaikat. Tehát az, hogy az információszabadság területén máig nem alakult ki egy olyan közvetlen társadalmi tapasztalat, hogy mi ennek az előnye, talán magyarázható a történelmi tapasztalatokkal, vagy épp azok hiányával.– Az ügynökakták nyilvánossága például egy ilyen tapasztalás lehetett volna, vagy lehetne?
– Ez egy nagy adóssága a rendszerváltásnak. Sajnos azt kell, hogy mondjam, amit annak idején a Sólyom-bizottság is: amit meg lehetett volna tenni a rendszerváltáskor, azt ma már nem lehet. Akkor sok mindenre lehetőség lett volna, s ez valóban egy nagy mulasztás nemcsak az adatok megismerhetősége szempontjából, hanem morálisan is. És valóban, ennek megvannak a morális következményei is.– Az ilyen típusú hiányosságokból fakadhat tehát, hogy nincs egyfajta társadalmi kényszerítőerő az állami szerveken arra, hogy valóban legyenek nyilvánosak a közérdekű adatok?
– Ezzel maximálisan egyetértek. Éppen ezért gondolom, hogy komolyabban kellene oktatni mind az „átlag” állampolgároknak a jogaikat, mind pedig a közszféra jelenlegi és leendő dolgozóinak azt, hogy a főszabály a nyilvánosság. Mert ebben nem lehetünk büszkék magunkra, 25 év alatt ugyanis nem alakult ki a megfelelő gyakorlat és mentalitás.– Ennek ellenére azt mondja, nem visszalépés, hogy a politikai hatalom éppenséggel egyre több mindent eltitkolna. Ezen ráadásul az sem segít, hogy a NAIH határozatai nem kikényszeríthetőek…
– De most már kikényszeríthetőek a határozataink, sőt, most már akár 20 millió forintos bírságot is kiszabhatunk. Egyébként élünk is a maximális bírság kiszabásának jogával. Persze belátom, az adatvédelem területén azért könnyebb a helyzet, mint az információszabadságén, mert ott van egy uniós irányelv, sőt, hamarosan életbe lép az idevágó uniós rendelet is, s akkor a fejük tetejére állhatnak a nemzeti kormányok és adatkezelők, mert egységes szabályok lesznek érvényben, melyek mentén például bírságot lehet kiszabni.– Jól értettem egy néhány héttel ezelőtti közleményét, hogy Ön az információszabadság területén is ilyen egységes, uniós szabályozást szorgalmaz?
– Igen, azt gondolom, hogy egyértelműbb lenne a helyzet egy generális szabályozással. Ezen a téren ugyanis egyelőre nincs ilyesmi, csak Európa Tanács-szintű egyezmény van, amely még nem is lépett hatályba, de egyébként is lazább, mintha uniós szintű joganyag vonatkozna a tagállamokra. Jó lenne, ha az EU szintjén lenne szabályozva a közérdekű adatokhoz való hozzáférés. Csak hogy egy példát mondjak; a közfeladatot ellátó személyek adatainak nyilvánossága ügyében fontos lenne egységesen meghatározni, hogy ha például a Google keresőmotorokban való adattárolásról van szó, miként esik eltérő megítélés alá egy magánszemély és egy közszereplő. A törléshez, vagy a felejtéshez való joga ugyanis egy közfeladatot ellátó szereplőnek sokkal szűkebb kell, hogy legyen, mint egy átlag állampolgárnak. Tehát ilyen esetekben szükség volna közös, a tagállamokban kötelezően betartandó szabályokra az információszabadság területén is, hiszen tudjuk, a korrupció elleni – egyik – leghatásosabb eszköz a nyilvánosság.– Ezek szerint Ön a minél szélesebb körű adatnyilvánosság mellett érvel az új adatigénylési szabályok mellett is?
– Persze. Bár azt is el kell, hogy mondjam, az adatnyilvánosságot sok esetben összhangba kell hozni az adatvédelemmel. Tudom, hogy ez a korrupció elleni küzdelemben nem túl népszerű álláspont, de például a politikusi vagyonnyilatkozatok ügyében álláspontom szerint az a közérdekű adat, amit valaki a közfeladat ellátásából fakadóan keres, azaz a jövedelme, de nem az, amije már megvan, amikor megválasztják vagy kinevezik egy funkcióra. Tehát nagyon sok esetben az, hogy most kiteszik az internetre a politikusok és közfeladatot végzők vagyonának listáját, az csak az újságíróknak csemege, de a korrupció elleni küzdelemnek nem ez az igazi útja.– Nyilván ebben sem értékelődne fel a nyilvánosság szerepe ennyire, ha lenne érdemi eljárás a politikusi vagyongyarapodások legalitásának vizsgálatára…
– Így van, adatvédelmi biztosi időszakomban is kimutattuk, hogy a több tízezer vagyonnyilatkozat-tétellel szemben tíz alatt volt a vagyonnyilatkozati eljárások száma, s talán egy eredményes sem volt. Ez nem egy jó módszer. Valóban az lenne a megoldás, hogy a megfelelő szervnek vagy hatóságnak érdemi jogosítványokat adunk a vagyonnyilatkozatok hitelességének vizsgálatára, valamint a vagyonosodások legalitásának felfejtésére. Tehát egy olyan – már meglévő vagy új – szerv kellene, amely érdemben elszámoltathatná a közfeladatot végzőket minden egyes fillérjükről. Nem azt mondom, hogy ne legyen nyilvános a tevékenységéhez fűződő minden adat, de ebben az esetben az elszámoltathatóság sokkal hatásosabb lenne.”
Forrás:
Péterfalvi: „nem kegyet gyakorolnak a nyilvánossággal”; Biró Marianna; Népszava; 2015. aug 8.
